Административные реформы на рубеже веков:

чужой опыт и собственные ошибки

В последние 25-30 лет большое количество стран мира таки или иначе вынуждены были проводить реформы, объединяемые под общим наименованием «административные». Несмотря на то, что в каждой стране были, безусловно, свои уникальные обстоятельства, делающие такие реформы необходимыми, сегодня уже понятно, что реформы в том числе были вызваны целым рядом причин, общих для различных государств и имеющих глобальный характер. Среди этих причин необходимо указать на изменения во взаимодействии государства и общества, которые происходили на протяжении всего XX века и уже ко второй половине столетия приобрели необратимый и инновационный характер, кроме того, на эти объективно происходящие и субъективно осознаваемые изменения наложились изменения в политико-административном устройстве миропорядка, которые произошли в конце 80-х начале 90-х годов в связи с разрушением социалистической системы и исчезновением СССР. Нельзя забывать и о чисто экономических причинах, связанных с желанием остановить рост удорожания содержания государственной власти, минимизировать убытки, причиняемые предпринимателям и экономике в целом злоупотреблениями государственных служащих (коррупция).

Реформы, касающиеся перестройки государственного аппарата и государственного устройства в целом, то есть административные реформы, проводились в истории различных государств довольно часто. Но лишь в начале XX века у целого ряда мыслителей появляется уверенность, что деятельность государственной машины и государства в целом вполне возможно технологизировать до предела, то есть в определенной мере деполитизировать, достаточно вспомнить В.И.Ленина в России с его идеей организации работы государства как почты и М.Вебера в Германии с его идеей рациональной бюрократии и т.д. Административные реформы конца XX века во многом связаны с осознанием и признанием не только учеными и политиками, но и рядовыми гражданами того факта, что отсутствие эффективного государственного управления является серьезной преградой на пути развития страны. Вместе с тем, это осознание совсем не придало понятию эффективного управления однозначности и определенности, сегодня эффективное управление – это конгломерат достаточно разнородных концепций, которые далеко выходят за рамки просто управления как такового, воплощая в себе всю полноту отношений между правительством, гражданами страны и различными организациями, то есть, по сути, являясь политическим концептом.

Среди стран, проводивших реорганизацию своей административной системы в последние 20 лет, можно выделить достаточно разнородные государства, находящиеся на разных уровнях развития, с разными политическими системами, с разными формами государственного устройства, различные по размерам: Бразилия, Великобритания, Венгрия, Германия, Канада, Китай, Нидерланды, Новая Зеландия, Польша, США, Южная Корея и т.д.. Все эти страны, имея сугубо внутренние причины для реформ, которые во многом определяют масштабы и направленность преобразований (уникальные факторы), тем не менее, подчиняются общей закономерности мирового развития, которое делает эти преобразования общечеловеческим явлением и с которым придется считаться любой стране, вставшей на путь проведения административных реформ.

Основные причины, вынуждавшие государственные власти приниматься за административную реформу можно сгруппировать следующим образом:

1) финансово-экономические причины (внешний долг, дефицит бюджета, инфляция, экономический кризис в целом и т..д.) - Бразилия, Венгрия, Канада, Китай, Польша, США, Новая Зеландия, Южная Корея;

2) неэффективность государственного управления, осознаваемая руководством страны (недостаточный контроль за деятельностью государственных органов, проблемы кадрового обеспечения, оптимизации структуры и штатной численности государственных органов) - Бразилия, Китай, Польша, Южная Корея;

3) давление со стороны общества, осознающего неэффективность существующей системы управления и взаимодействия государства и населения – Великобритания, Германия, Канада, США.

Если можно так выразиться, самой массовой причиной проведения административных реформ видятся неудовлетворительные финансово-экономические показатели развития страны, улучшить которые государственные власти надеются с помощью преобразований в административной сфере. Две последующие группы причин характерны основными странами, в которых эти причины преобладают. Если неэффективность государства, осознаваемая самим государством, присуща прежде всего так называемым развивающимся странам (за исключением Южной Кореи), то давление со стороны общества при проведении реформы ощущается в экономически благополучных государствах - Великобритания, Германия, Канада, США.

Интересно, что в России пока необходимость административной реформы объясняется лишь причинами второй группы, то есть власть сама осознает свою неэффективность и сама себя будет реформировать. О первой группе причин почти не говориться, да и голос общественности и политических партий слышен только после соответствующей команды. Все это вызывает опасения, что истинные причины административной реформы власть не считает нужным озвучивать, пытаясь уверить общество в истинности собственных ощущений неэффективности организации государственной власти. В этом, на мой взгляд, один из изъянов реформы, из-за которого она может и не состояться в тех масштабах, в которых необходимо ее проводить. Действительно, государственная власть, сама определив степень своей эффективности до реформирования, также самостоятельно в состоянии определить резкое повышение своей эффективности после проведения ряда мероприятий. Иными словами, административная реформа из политического мероприятия (то есть продукта соглашения разных групп общества) искусственно загоняется в прокрустово ложе технологизации государственного управления, создавая видимость аполитичности данного мероприятия.

Забегая вперед, следует отметить, что сам процесс государственного управления, то есть деятельности чиновников, требует отстраненности от политической идеологии, а вот проблема выбора системы управления, безусловно, политический вопрос. Намеренно запутывая общество в этих проблемах, государство (в лице руководства) явно преследует какие-то свои цели.

Говоря о технологиях и инструментах проведения административных реформ в различных странах, необходимо отметить, что их также можно в целом сгруппировать в несколько кластеров:

1) Меры, направленные на децентрализацию государственного управления (делегирование полномочий, сокращение госаппарата и т.д.) – Бразилия, Венгрия, Нидералнды, Польша, Франция;

2) Внедрение технологий управления, характерных для сферы бизнеса («от государственного администрирования к государственному менеджменту») – Великобритания, США, Германия;

3) Нивелирование роли идеологического фактора в государственном управлении (деидеологизация, технологизация и т.д.) – Великобритания, Германия, Нидерланды, США, Франция.

Опять таки, страновые различия дают и различия в методах и инструментах проведения административных реформ, причем для более развитых стран характерен акцент на привнесение в государственное управление хорошо себя зарекомендовавших методов бизнес-управления.

Кроме того, необходимо отметить, что история административных реформ в мире до последнего времени в основном складывалась как история институциональных изменений, тогда как субстанциональная составляющая реформ почти не поддавалась контролю и не учитывалась. Характерным примером изменившегося соотношения субстанциональных и институциональных изменений является канадский план реформирования государственной службы, который на 10% состоит из изменений в области законодательства, на 20% - из изменений системы, а на 70% - из изменений культуры взаимоотношений, труда, атмосферы, всего того, что считается организационной культурой государственных органов.

В связи с этим, одной из главных составляющих в административной реформе, на мой взгляд, должно стать определение и непротиворечивое токование категории «управление», исследование которой в последние 10 лет получило бурное развитие в западной политологии, особенно в таких субдисциплинах, как политический анализ (policy analysis), административно-политическое управление, исследование организаций, исследование развития, международные отношения.

Причем в самом понятии «управление» произошли существенные изменения, связанные со следующим. Понятие «управление» на государственном уровне (governance) чаще всего ассоциируют с формальными институтами государства и с их монополией на легитимное использование насилия (по М. Веберу). В этих рамках административная реформа может рассматриваться как совокупность формальных и институциональных процессов общенационального уровня с целью содействия поддержанию общественного устройства и порядка, осуществлению коллективных действий.

Однако, в результате происходившего в 1980-е годы уменьшения роли нации-государства на Западе путем передачи его функций, с одной стороны, на общеевропейский уровень, а с другой — на более низкие, начиная с правительственных агентств и завершая муниципалитетами сформировалась новая концепция управления, связанная с процессом децентрализации и вытеснения (буквально: вымывания — hollowingout) государства. Это привело к появлению новых методов административно-политического управления, фрагментации публичного (общественного) сектора, сокращению полномочий гражданской службы и к созданию новых условий организации самого общества и управления им. Отсюда явная направленность большинства административных реформ на: 1) сокращение роли государства, децентрализацию; 2) отказ от амбиций править обществом, опираясь на приватизацию этого управления; 3) поиски новых форм социального регулирования, которые обсуждаются и разрабатываются в рамках концепции управления.

В обширной современной литературе, посвященной моделям административных реформ, обычно выделяются шесть концептуализированных категорий взаимодействия общества и государства: минимальное государство, корпоративное управление, новый публичный менеджмент, хорошее управление, социокибернетическая система и самоорганизующиеся сети.

Не останавливаясь на сущности этих моделей, хотелось бы отметить, что в России, рассуждая об административной реформе, сегодня чаще всего говорят об укреплении государственного аппарата, о создании сильного государства, тогда как опыт других стран показывает. что в них происходит не просто административное реформирование, а по существу революция во взаимоотношениях государства, публичного управления и общества, его структур. На мой взгляд, сегодня главное – понять, чем вызвано такое различие, реальными особенностями и нуждами России, либо попытками властвующей элиты укрепить свою власть и застраховаться от возможности ее потерять.