Песня варяжского гостя:
российская политическая наука в чертогах государственного управления
Положение
современной российской политической науки вряд ли с первого взгляда внушает
опасения. В данной статье, впрочем, речь пойдет не об опасениях. Поскольку наша
цель, как выражался М.Фуко, всего лишь «заново вопрошать очевидности» [8; 323],
а не с «ученым видом знатока» давать готовые ответы на уже поставленные
временем вопросы, то начнем с того, что обратим внимание следующий факт:
исторически российская политология (употребим здесь именно этот термин
отечественного происхождения) формировалась и развивалась в условиях
«приближенных к боевым». То есть, начиная с середины 80-х годов шло активное
изменение (а точнее разрушение) существующей политической системы без
необходимого осмысления происходящего. Причем для такого осмысления не было ни
подходящих концепций, ни времени для их производства, ни людей, готовых к
такому осмыслению. Таким образом, нарождающейся политической науке не удалось
доказать свою полезность и необходимость для политико-административных
преобразований и для государственного управления в целом. А сами разрушители
старого и строители нового политического здания не видели особой нужды в
специальной науке, претендующей на «объективную» истину, то есть посягающей на
«завоеванное» ими право творить историю.
Тем не менее, российская политическая
наука не только смогла возникнуть, следуя велению времени, она стала, наконец, действенным фактором
проводимых в стране преобразований. Однако как наука, российская политология до
сих пор несет на себе родовую отметину своего нелегкого происхождения. А
точнее, сразу несколько отметин, из которых мы выделим лишь три.
Во-первых, при своем возникновении
российская политическая наука слишком мало знала о политической науке вообще. А
то, что знала, не всегда было понято адекватно в силу не только намеренного
искажения идей зарубежных исследователей в советский период (что, безусловно,
присутствовало), но и в силу просто непреднамеренной путаницы, неверного пересказа
отрывочных идей, своеобразного «додумывания» тех или иных концепций исходя из политической
целесообразности (которая, впрочем, казалась тогда чуть ли не глобальным
трендом развития).
В связи с этим, вспоминается интересная
аналогия из далекого европейского прошлого, связанная с тем, что средневековая Европа знакомилась с
текстами Аристотеля по латинскому переводу еврейского перевода комментария к
арабскому переводу сирийского перевода греческого текста (см. примечания
К.Свасьяна в [1; 638])!
Во-вторых, у политической науки были
достойные и сильные конкуренты, по разным причинам оказавшиеся в более
боеспособном состоянии, на правах первооткрывателей осваивавшие новые
пространства и не слишком допускавшие туда кого-то еще. К этим конкурентам
можно отнести историю, а вернее особую ее разновидность, бурно расцветшую во
второй половине 80-х годов, и экономику с ее западными рецептами и
чудодейственными лекарствами, уже якобы доказавшими свою универсальность.
И, наконец, именно поэтому, в-третьих, изначально
политическая наука в нашем Отечестве оставалась у порога храма государственного
управления, куда ее допускали только за подтверждением избранной политическим
руководством стратегии и тактики. Как только политическая наука в лице ее
носителей заикалась о некоторых проблемах и вопросах, возникающих в связи с
деятельности государственных мужей, ее тут же опять выставляли за порог. Опережающее
развитие политической практики в сфере государственного управления создавало
иллюзию, что про эти процессы уже все известно и отечественные «доморощенные»
ученые вряд ли что-нибудь могут добавить.
Исходя из осознания этих трех факторов,
представляется продуктивным провести нечто вроде сеанса «психоанализа» с самой
политической наукой, дабы повторением пройденного пути снять некоторые проблемы
и противоречия, которые и могут привести к серьезным опасениям за судьбу
российской политологии. Впрочем, требуется, конечно, далеко не один подобный
сеанс, и данная статья, скорее, попытка наметить некоторые пути возвращения
политической науки в несправедливо закрытые для нее чертоги государственного
управления.
Начать наш сеанс целесообразно с тех
изменений, которые произошли в сфере взаимодействия государства, общества и
политической науки в различных странах мира, чтобы учесть как чужой опыт, так и
собственные ошибки, поместив российский случай в более широкий контекст.
В последние 25-30 лет большое количество стран мира
таки или иначе вынуждены были проводить реформы, объединяемые под общим
наименованием «административные», по сути являющимися реформами политическими.
Несмотря на то, что в каждой стране были, безусловно, свои уникальные
обстоятельства, делающие такие реформы необходимыми, сегодня уже понятно, что
реформы в том числе были вызваны целым рядом причин, общих для различных
государств и имеющих глобальный характер. Среди этих причин необходимо указать
на изменения во взаимодействии государства и общества, которые происходили на
протяжении всего XX века и уже ко второй половине столетия приобрели
необратимый и инновационный характер, кроме того, на эти объективно
происходящие и субъективно осознаваемые изменения наложились изменения в
политико-административном устройстве миропорядка, которые произошли в конце
80-х начале 90-х годов в связи с разрушением социалистической системы и
исчезновением СССР. Нельзя забывать и о чисто экономических причинах, связанных
с желанием остановить рост удорожания содержания государственной власти,
минимизировать убытки, причиняемые предпринимателям и экономике в целом
злоупотреблениями государственных служащих (коррупция). Для нас важно отметить,
что самое непосредственное и часто определяющее участие в осмыслении проблем,
выработке адекватного языка их описания и, наконец, в продуцировании этих изменений принимала
политическая наука.
Реформы, касающиеся
перестройки государственного аппарата и государственного устройства в целом, то
есть политико-административные реформы, проводились в истории различных
государств довольно часто (более подробный анализ см. в [2]). Но лишь в начале XX
века у целого ряда мыслителей появляется уверенность, что деятельность
государственной машины и государства в целом вполне возможно технологизировать
до предела, то есть в определенной мере деполитизировать, достаточно вспомнить
В.И.Ленина в России с его идеей организации работы государства как почты и
М.Вебера в Германии с его идеей рациональной бюрократии и т.д. У В.И. Ленина эта мысль о возможности
упрощения управленческой деятельности государства выражена с абсолютной
ясностью в его работе «Государство и революция» (июль
Политико-административные
реформы конца XX века во многом связаны с осознанием и признанием не только
учеными и политиками, но и рядовыми гражданами того факта, что отсутствие
эффективного государственного управления является серьезной преградой на пути
развития страны. Вместе с тем, это осознание совсем не придало понятию
эффективного управления однозначности и определенности, сегодня эффективное государственное
управление – это конгломерат достаточно разнородных концепций, которые далеко
выходят за рамки просто управления как такового, воплощая в себе всю полноту
отношений между правительством, гражданами страны и различными организациями,
то есть, по сути, являясь политическим концептом.
Среди стран, проводивших
реорганизацию своей административной системы в последние 20 лет, можно выделить
достаточно разнородные государства, находящиеся на разных уровнях развития, с
разными политическими системами, с разными формами государственного устройства,
различные по размерам: Бразилия, Великобритания, Венгрия, Германия, Канада,
Китай, Нидерланды, Новая Зеландия, Польша, США, Южная Корея и т.д.. Все эти
страны, имея сугубо внутренние причины для реформ, которые во многом определяют
масштабы и направленность преобразований (уникальные факторы), тем не менее,
подчиняются общей закономерности мирового развития, которое делает эти
преобразования общечеловеческим явлением и с которым придется считаться любой
стране, вставшей на путь проведения административных реформ.
Основные причины,
вынуждавшие государственные власти приниматься за политико-административные
реформы можно сгруппировать следующим образом:
1)
финансово-экономические причины (внешний долг, дефицит бюджета, инфляция,
экономический кризис в целом и т..д.) - Бразилия, Венгрия, Канада, Китай,
Польша, США, Новая Зеландия, Южная Корея;
2) неэффективность
государственного управления, осознаваемая руководством страны (недостаточный
контроль за деятельностью государственных органов, проблемы кадрового
обеспечения, оптимизации структуры и штатной численности государственных
органов) - Бразилия, Китай, Польша, Южная Корея;
3) давление со стороны
общества, осознающего неэффективность существующей системы управления и
взаимодействия государства и населения – Великобритания, Германия, Канада, США.
Если можно так
выразиться, самой массовой причиной проведения политико-административных реформ
видятся неудовлетворительные финансово-экономические показатели развития
страны, улучшить которые государственные власти надеются с помощью
преобразований в административной сфере. Две последующие группы причин
характерны основными странами, в которых эти причины преобладают. Если
неэффективность государства, осознаваемая самим государством, присуща, прежде
всего, так называемым развивающимся странам (за исключением Южной Кореи), то
давление со стороны общества при проведении реформы ощущается в экономически
благополучных государствах - Великобритания, Германия, Канада, США.
Характерно, что в России
пока необходимость изменений в политико-административной сфере объясняется
скорее причинами второй группы, то есть власть (или часть представителей власти) сама
осознает свою неэффективность и сама себя будет реформировать (см., например
ежегодные Послания Президента РФ [11]). О первой группе по понятным причинам
говорится существенно меньше, а голос общественности и политических партий
слышен только после соответствующей команды. Все это вызывает опасения, что
истинные причины административной реформы власть не считает нужным озвучивать,
пытаясь уверить общество в истинности собственных ощущений неэффективности
организации государственной власти. В этом, на наш взгляд, один из изъянов
реформы, из-за которого она может и не состояться в тех масштабах, в которых необходимо
ее проводить. Действительно, государственная власть, сама определив степень
своей эффективности до реформирования, также самостоятельно в состоянии
определить резкое повышение своей эффективности после проведения ряда
мероприятий. Иными словами, административная реформа из политического
мероприятия (то есть продукта соглашения разных групп общества) искусственно
загоняется в прокрустово ложе технологизации государственного управления,
создавая видимость аполитичности данного мероприятия. Представляется, что
определенную роль в этом играет традиционно слабая вовлеченность российской
политической науки в процесс государственного управления.
Забегая вперед, следует
отметить, что сам процесс государственного управления, то есть деятельности
чиновников, требует отстраненности от политической идеологии, а вот проблема
выбора системы управления, безусловно, политический вопрос. Намеренно запутывая
общество в этих проблемах, государство (в лице руководства) явно преследует
какие-то свои цели.
Говоря о технологиях и
инструментах проведения политико-административных реформ в различных странах,
предлагаемых политической наукой, необходимо отметить, что их также можно в
целом сгруппировать в несколько кластеров:
1) Меры, направленные на
децентрализацию государственного управления (делегирование полномочий,
сокращение госаппарата и т.д.) – Бразилия, Венгрия, Нидералнды, Польша,
Франция;
2) Внедрение технологий
управления, характерных для сферы бизнеса («от государственного
администрирования к государственному менеджменту») – Великобритания, США,
Германия;
3) Нивелирование роли
идеологического фактора в государственном управлении (деидеологизация,
технологизация и т.д.) – Великобритания, Германия, Нидерланды, США, Франция.
Опять таки, страновые
различия дают и различия в методах и инструментах проведения политико-административных
реформ, причем для более развитых стран характерен акцент на привнесение в
государственное управление хорошо себя зарекомендовавших методов
бизнес-управления.
Кроме того, необходимо
отметить, что история административных реформ в мире до последнего времени в
основном складывалась как история институциональных изменений, тогда как
субстанциональная составляющая реформ почти не поддавалась контролю и не
учитывалась. Характерным примером изменившегося соотношения субстанциональных и
институциональных изменений является канадский план реформирования
государственной службы, который на 10% состоит из изменений в области
законодательства, на 20% - из изменений системы, а на 70% - из изменений
культуры взаимоотношений, труда, атмосферы, всего того, что считается
организационной культурой государственных органов.
В связи с этим, одной из
главных составляющих современной российской политической науки, на наш взгляд,
должно стать определение и непротиворечивое толкование категории «государственное
управление», исследование которой в последние 10 лет получило бурное развитие в западной политической науке,
особенно в таких субдисциплинах, как политический анализ (policy analysis),
административно-политическое управление, исследование организаций, исследование
развития, международные отношения.
Причем в самом понятии
«управление» произошли существенные изменения, связанные со следующим. Понятие
«управление» на государственном уровне (governance) чаще всего ассоциируют с
формальными институтами государства и с их монополией на легитимное
использование насилия (по М. Веберу). В этих рамках административная реформа
может рассматриваться как совокупность формальных и институциональных процессов
общенационального уровня с целью содействия поддержанию общественного
устройства и порядка, осуществлению коллективных действий.
Однако, в результате
происходившего в 1980-е годы уменьшения роли нации-государства на Западе путем
передачи его функций, с одной стороны, на общеевропейский уровень, а с другой —
на более низкие, начиная с правительственных агентств и завершая
муниципалитетами сформировалась новая концепция управления, связанная с
процессом децентрализации и вытеснения (буквально: вымывания — hollowingout)
государства. Это привело к появлению новых методов
административно-политического управления, фрагментации публичного
(общественного) сектора, сокращению полномочий гражданской службы и к созданию
новых условий организации самого общества и управления им. Отсюда явная
направленность большинства административных реформ на: 1) сокращение роли
государства, децентрализацию; 2) отказ от амбиций править обществом, опираясь
на приватизацию этого управления; 3) поиски новых форм социального регулирования,
которые обсуждаются и разрабатываются в рамках концепции управления.
В обширной современной
литературе, посвященной моделям административных реформ, обычно выделяются
шесть концептуализированных категорий взаимодействия общества и государства:
минимальное государство, корпоративное управление, новый публичный менеджмент,
«хорошее» управление, социокибернетическая система и самоорганизующиеся сети.
Не останавливаясь на
сущности этих моделей, хотелось бы отметить, что в России, рассуждая об административной
реформе, сегодня чаще всего говорят об укреплении государственного аппарата, о
создании сильного государства, тогда как опыт других стран показывает, что в
них происходит не просто политико-административное реформирование, а по
существу революция во взаимоотношениях государства, публичного управления и
общества, его структур. Революция, философию и методологию которой
разрабатывает, прежде всего, политическая наука. На наш взгляд, сегодня одна из
главных задач российской политической науки – понять, чем вызвано такое
различие, реальными особенностями и нуждами России, либо попытками властвующей
элиты укрепить свою власть и застраховаться от возможности ее потерять, а также
осмыслить содержательную сторону взаимодействия общества и государства. Для
этого политической науке нужно все-таки войти в храм государственного
управления. И, к сожалению, возможно, без приглашения.
Способна ли российская политическая наука
ответить на все эти вызовы сегодня? Ответ на это вопрос не кажется слишком
простым.
В начале девяностых
казалось, что задача политологии как науки (да и как учебной дисциплины) в том,
чтобы дать обществу правильное
понимание политических институтов и
политических процессов, потому что до этого было неправильное, и, казалось, надо было провести именно такую индоктринацию,
что, в общем-то, и делалось с помощью небольшого количества переводной
литературы часто сомнительного качества и многочисленных отечественных
перепевов западных политологических мотивов.
Но к концу 90-х годов и в
начале 21 века стало ясно, что это не совсем так, и исследователь, может быть, и не должен
говорить о правильном и неправильном, а должен стараться дистанцироваться от
своих предпочтений. В этот период также казалось, что можно было достичь объективного
и универсального политического знания, стать обладателем научной информации,
абсолютно верной при любых направлениях и обстоятельствах
общественно-государственного развития.
Но сегодня, видимо,
пришло время осознать, что это тоже невозможно. Идеал бесстрастия, увы,
недостижим. Более того, намерения исследователя в сфере изучения такого
специфического объекта как политика часто вступают в острое противоречие с
некоторыми действиями государства как игрока на политическом поле. Государство,
даже не имея явной идеологии, тем не
менее, эту идеологию продуцирует различными способами. И не просто продуцирует,
а навязывает и заставляет в этой идеологии существовать. А исследователь,
исходя из собственного опыта и профессиональных знаний, вынужден как-то выкручиваться
из этой ситуации. Стоит вспомнить русского философа Льва Шестова и его
произведение, которое называется «Potestas clavium», что значит «Власть ключей» [9; 15].
Шестов имел ввиду, прежде всего, церковную иерархию, держащую в руках ключи к
толкованию всего многообразия жизни. Переводя же на современный язык, можно
отметить, что речь у Шестова идет об интеллектуальном формате, который задает
власть, тем самым владея умами людей. Почти о том же подробно высказывался и
П.Бурдье, говоря о «власти номинации» и о необходимости для исследователя
учитывать эту власть [1; 72-80]. Так или иначе, центром определенных
репрессивных тенденций господствующих в обществе структур сегодня является
именно государство. И не только в российском случае.
В связи с этим, необходимо
отметить, что великая роль социальной науки изначально заключалась в
освобождении человека от иллюзий, навязываемых господствующим дискурсом. Одна
из работ Эриха Фромма, посвященная вкладу К.Маркса и З.Фрейда в современную
науку, носит характерное название: «Из
плена иллюзий» [7; 299-374]. Именно Маркс и Фрейд были, наверное, последними
великими, предложившими свои проекты освобождения. В этом притягательная сила
их теорий, сохраняющаяся и до сегодняшнего дня.
Для Маркса господствующим
дискурсом была определенная экономическая формация, ради своего развития
отправлявшая на периферию все угрожающие ей интерпретации реальности. Для
Фрейда концептуальный мэйнстрим определялся скорее культурными установками,
гасящими все остальные проявления человеческой натуры. Кстати, где-то между
этими двумя гигантами нельзя не заметить трагическую фигуру Ницше, который, в
общем-то, слишком по-человечески говорил о том же, о чем с научной серьезностью
вещали Маркс и Фрейд.
Сегодня, конечно, с
высоты нашего века и новых научных достижений можно отказываться от
экономического детерминизма Маркса, от психоаналитических концепций Фрейда и
криков души Ницше, но следует признать, что сотни их именитых и безвестных последователей
и противников в целом не опровергли саму структуру социального бытия, состоящую
из вечного противоборства концепций, борющихся за объяснение окружающей
реальности и навязывающих их собственную
интерпретацию. При этом какие-то концепции на какой-то конечный отрезок времени
становятся мэйнстримом, маргинализируя все остальные.
Таким образом,
исследователь и вчера, и сегодня, и, видимо, завтра должен постоянно преодолевать
сопротивление этого самого господствующего дискурса и выбирать для себя
соответствующее методологическое обеспечение, гораздо сильнее и мощнее прорывающееся
сквозь сопротивление вязкого пространства смысловых напластований. Если же
этого не делать и не сознавать, то мы рискуем быть увлеченными течением совсем
не в сторону приближения к пониманию социального мироустройства.
Проводя аналогию с популярным
среди молодежи фильмом «Матрица», задача исследователя - выйти за пределы
идеологической матрицы в реальный мир (в голову приходит что-то вроде Marx versus Matrix!) [4; 52].
Стоит отметить, что это
таит в себе и обратную опасность попасть в зависимость от теоретических
конструкций, указывающих путь к такому освобождению. Тем более, что эти
конструкции обладают серьезной притягательной силой за счет идеалов
освобождения, сами же оставаясь достаточно авторитарными.
Представляется, что
политическая наука, претендующая на какую-то роль в осмыслении происходящего,
должна прекрасно разбираться и чувствовать все властные «искажения» реальности,
исходящие как от государственных структур, так и от слишком всеобъемлющих
теоретических построений.
В такой ситуации, чтобы
не попасть под влияние разнонаправленных дискурсов, предпочтительно, на наш
взгляд, становиться на позиции стихийного анархиста. Некоторую теоретическую
поддержку для такого выбора дает П.Фейерабенд – «Наука представляет собой по
сути анархистское предприятие: теоретический анархизм более гуманен и
прогрессивен, чем его альтернативы, опирающиеся на закон и порядок» [6; 148].
Исходя из этого в вопросе
о некой интегративной идеологии, которую продуцирует государство и, возможно, разделяет
большинство граждан, исследователь (взятый именно как исследователь, а не как
гражданин) - враг всякой идеологии.
Таким образом, не
побоимся повторить - одной из главных задач политической науки, на наш взгляд,
должно стать осмысление того, что собой представляет современное государство и
государственное управление, и каково искажающее воздействие государства на наше
видение политического мира, причем это осмысление необходимо именно для того,
чтобы выйти за пределы навязываемого видения реальности. Такое осмысление
чревато многими конфликтами и не только с владельцами прав на наукоподобные
номинации, но и с конкурирующими научными картинами мира.
Уже понятно, что вхождение
политической науки в храм государственного управления – это не триумфальное шествие
победителя, однако это не будет и гостевым визитом по «высочайшему дозволению».
Одно очевидно: экспансия политической науки в специфическую сферу
государственного управления - совершенно необходимый этап развития российской
политологии, от которого зависит, в конечном итоге, дальнейшая судьба не только
самой науки, но и общества в целом.
1. Бурдье П. Социальное пространство
и генезис классов //Бурдье П. Социология политики. М., 1993.
2. Евстифеев Р.В. Административные реформы на рубеже веков:
чужой опыт и собственные ошибки // http://politprosvet.narod.ru\Hist\Adm.htm.
3. Евстифеев Р.В. Проснуться и
забыть: эсхатологические рассуждения о государстве и гражданском обществе //
Государство и общество: философия, экономика, культура. Доклады и выступления
на международной научной конференции 14-15 апреля
4. Евстифеев Р.В.
Политическая наука и гражданское образование в России// Общественные функции
политической науки в постсоветской России. Материалы научно-практического
семинара 10 апреля 2005 года. Хабаровск, 2005
5. Ленин В.И. Государство и
революция. Полное собр. соч. 5-е изд. Т.33. М., 1974.
6. Фейерабенд П. Избранные труды по
методологии науки. М.,1986.
7. Фромм Э. Из плена иллюзий. //Фромм
Э. Душа человека. М,,1992.
8. Фуко М. Воля к истине .По ту
сторону знания, власти и сексуальности. Работы разных лет. М., 1996.
9. Шестов Л. Сочинения в 2-х томах. Том
10. Шпенглер О. Закат Европы. Т.1,
М., 1993.
11. Послания Президента РФ
Федеральному Собранию // http://www.kremlin.ru/sdocs/appears.shtml?type=63372
Евстифеев Роман Владимирович
Кандидат политических наук, доцент
кафедры управления Российской академии государственной службы при Президенте
РФ. roma@port33.ru
Резюме:
В статье рассматривается современное
положение российской политической науки с точки зрения ее отношения к
исследованию вопросов государственного управления. Выделяются родовые черты
политологии, влияющие на сегодняшний этап развития. Российский случай
рассматривается в более широком контексте изменений, которые произошли в сфере
взаимодействия государства, общества и политической науки в различных странах
мира.
Особое
внимание уделяется репрессивной роли государства как творца господствующего
дискурса. Признается, что главной задачей политической науки должно стать
осмысление того, что такое современное государство и государственное
управление, и каково искажающее воздействие государства на наше видение
политического мира, причем это осмысление необходимо именно для того, чтобы
выйти за пределы навязываемого видения реальности.